瑞典：世界住房公平的典范，带给我们的三大启示！

 

 

瑞典被西方世界称为“福利国家的橱窗”，一直稳居联合国“最适合人类居住国家榜”前两名，解决住房问题的成就举世闻名，堪称各国楷模。

 

2003年瑞典人均住房使用面积为44.4平方米。瑞典的住房设施条件相当完善，100％配有集中供暖，热水、淋浴设备。高质量的住房条件并没有带来高昂的成本与负担。对于瑞典所有家庭来说，2005年全国户均住房支出约为7.1万瑞典克朗(1瑞典克朗约折合1元人民币)，占家庭的可支配收人比重平均为24%，其中占单亲独户家庭的可支配收比重最高，超过30％，但对于没有和孩子住一起的双亲家庭仅为18%。各种数据都显示，瑞典是世界人均住房拥有量最高、居住条件最好的国家之一。更可贵的是瑞典住房分配的公平性亦堪称典范。

 

这归功于瑞典政府长期以来将住房作为全民性的公平权利，推行独具特色的广泛的全民性住房保障政策。作为经济高度发达的国家，政府致力于推行高福利、高消费、高工资的“三高”政策。其中，住房补贴政策是其福利政策的重要组成部分。该住房政策的特点是补贴高，限制少、覆盖面广。

 

大多数西方国家的公共住房政策目标群体范围是有限的，最多包括中等收入阶层，并没有针对所有居民的保障计划。而瑞典政府在1967年的法案中就提出了“以合理的价格向全民提供有益于健康的、宽敞的、设计合理和设备齐全的住房”，瑞典政府采取的是普遍受益原则，尽可能缩小国民在住房方面的差异。瑞典的住房补贴系统有三种类型，贷款利息补贴和税收优惠都是普遍性的，只是房租补贴根据家庭收入和子女人数来确定。由于庞大的补贴增加了政府的财政负担，到20世纪90年代以后，瑞典的公共住房政策的目标范围也有逐步缩小的趋势。瑞典政府在解决公共住房问题时，偏重于采用财政政策。1973年通过的《住房更新法》，规定房主必须改善不符合最低标准的住房。而政府则给予必要的补助，促进住房现代化。瑞典住房的建造者有政府、合作社和个人。

 

一、政府直接投资修建公共住房

 

政府的房地产公司一般建造公寓等多户住宅，由地方财政拨款。地方政府所有的公共住房公司组成的协会在瑞典被称为SABO，它管理全国的公共住房，所建住房的16%左右归协作团体所有，其余归地方基层自治体所有。瑞典全国共有284个自治体，其中280个有自己的住房公司。这些公司大部分加入了SABO。这些公司不以盈利为目的，地方政府以无息或低息贷款方式提供全部资金，政府不收税收，公司只计建房成本，所以，住房售价较低。公司承担了全国住房建设25%的任务，为解决居民住房问题发挥了重要作用。

 

20世纪40年代后期至50年代早期，大多数瑞典市政当局建立了各自的公共住房公司，随后大量的住宅被建成。20世纪50-60年代，瑞典政府大规模推进公共建造住房计划，著名的百万工程(Million Program)，其中一个目标是确保每人除了住房和起居室外有一到两个房间。短短十几年间建造了一百万套廉价住房提供给中低收入者，对当时缓解住房紧缺有非常有积极意义。   

 

20世纪70年代，单户型住宅数量开始增加，但是公寓住宅却在相应减少，因此政府为了解决大量未出租住房的问题采取了提供覆盖租金损失的优惠贷款。这一期间瑞典政府的住房政策的职责是促进存量住房的现代化改造。

 

在随后的80年代，根据政府的不同住房修缮计划，许多住房实施了现代化改造。到了80年代末期，新建住房的数量开始增加，并在1990年达到了顶峰，这一年建设了近70000套住房。

 

二、政府直接投资公共租赁住房并对私人租赁市场严格管控

 

瑞典租赁市场包括公共租赁和私人租赁。公共租赁主要是从市政住房公司租借住房。市政住房公司的住房主要由中央政府资助地方市政当局进行投资兴建，其运作是非盈利性为特征。在瑞典公共租赁约占租赁市场一半的比重。1968年，瑞典政府实施了租金价格体系以保护租户不受过高的租金增长影响而被迫搬家。各城市的住房租金水平由当地租户协会(ferlarnts’associafion)与市政住房公司协商确定。在确定租金水平时，必须考虑到住房大小、标准、条件、配套生活设施等因素。据此确定的租金水平将作为当地私有住房公司的租金标准。

 

三、合作建房特别发达鼓励私人建房

 

瑞典政府既直接投资建房，又鼓励合作社投资建房。在瑞典以合作社形式建成并管理的住房占全国住宅总数的50%左右。其中两个比较大的住房合作社协会，一个是瑞典全国住房合作社联盟HSB，一个是SvenskaRisksbyggen—HCS，两者占了所有住房合作社住房存量的25％。瑞典是世界上建立住房合作社最早、最活跃的国家之一。20世纪20年代末，瑞典住房条件大部分比较差，斯德哥尔摩的部分知识分子，为了解决这种情况而发起组织了一个住房合作社，目的是为中低收入者提供比较好的住房，很快在全国展开。1950年瑞典颁布了法规，规定了住房合作社如何运作。HSB，是一种以住房资金融通、储蓄和建设一体化为特征的互助合作组织。发展到今天，HSB为1/10的瑞典居民提供了住房，经营的住房达50万套。HSB有自己的储蓄银行，为社员提供高于一般银行存款利率1％的利率，但其支出仅限于住房有关，合作社按会员入会时间和储蓄金额决定提供住房的次序，一般8至10年可获得住房。

 

瑞典政府对私人投资建房也是支持的。新建和改建私人住房的居民，可以从私人银行和政府获得长期贷款。私人银行贷款约占70%，其余为政府贷款。还款期限可长达50年，贷款利息率虽和市场利率一样，但政府给予利息补贴。

 

四、政府通过住房金融政策提供利息补贴

 

公共住房金融政策又分为公共住房建造的金融政策和公共住房消费的金融政策。瑞典对非营利出租住房、合作社住房、独户小住宅和私有住房都提供补贴贷款。瑞典政府主张执行“低资金”政策，即由政府补贴大量贷款利息来维持建房的低成本，抵押贷款利率控制在3%以下，贷款期限可长达40年。合作社所建住房的费用一般由房主采用分期付款方式偿还。首期付款以储蓄抵充，一般占房价的1%，房价的29%由政府提供年利率为2.6%的低息贷款，以后每年递增0.25个百分点，直到与市场利率持平；其余70%为抵押贷款，按市场利率计息。瑞典抵押贷款机构有城市抵押银行、瑞典住房贷款银行、互助购房贷款银行。住房贷款银行主要经营第二抵押贷款，以低于市场利率发放贷款。国家退休基金也是瑞典住房金融机构之一，该基金是一种福利，更是一项可用于工业投资的国家基金的资金来源。该基金的很大一部分用于住房领域。瑞典全国住房合作社联盟也是瑞典住房金融机构之一。瑞典政府明确住房政策是福利政策的重要一环。国家住房部每年从住宅建设资金中提出一部分，直接拨给瑞典HSB住房合作社作为社员贷款的贴息。

 

瑞典的住房制度一直是基于这样的分工：中央政府负责住房建设的立法和财政支持，地方政府则负责住房的规划和实施。

 

五、瑞典住房发展模式特点及启示：

 

1、瑞典住房模式社会福利型特征较为明显，保障面宽，补贴金额较多，政府对住房市场全方位介入和控制。

 

2、瑞典住房供应渠道多元化，尤其是合作建房，政府在法律、政策、资金上予以扶持；同时鼓励私人建房，对商品房市场起到了很好的分流作用。对照我国的情况，合作建房鲜有成功的案例，也缺乏必要的政策支持，城市居民私人建房更无可能，造成千军万马挤“购商品房”这一独木桥。

 

3、使用了带福利性质的金融手段扶持低收入群体购（租）房，而这些手段都不以盈利为目的，而是作为政府福利政策的一部分。对照我国的现状，除首套房贷利率优惠、公积金贷款能享受较低利率外，其他方面则几近空白。

 

笔者花了较多笔墨剖析多个国家的住房发展模式，目的在于借鉴其有益的经验，为建立适合中国国情的住房发展模式提供参考。上述国家的住房制度尽管类型和特色各所区别，但都有共同的特征：

 

首先，住房问题是重大的民生问题，一个国家不论其市场化程度如何，政府都需对住房问题采取必要的干预，实施系列住房保障政策，保障大多数民众的基本居住权。

 

其次，住房具有准公共产品的特性，住房问题单靠市场力量是无法解决的。为实现社会公平，解决低收入群体住房问题是政府应尽的责任。

 

其三，各国（或地区）政府都通过财政政策、金融政策、产业政策、公共住房的供应与管理政策等综合方式对住房市场进行干预。

 

其四，各国（或地区）在住房保障上都重视立法和制度建设，各级政府间的责任分工较为明确——多是中央政府负责制定政策、地方政府负责实施。